主持人：本报记者袁祥
特邀嘉宾：
周成奎：全国人大常委会副秘书长
张文显：吉林大学副校长、教授、博士生导师
刘一杰：司法部法制宣传司司长
主持人：党的十五大把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略提出来，这具有怎样的意义？
周成奎：江泽民同志在十五大报告中提出依法治国、建设社会主义法治国家，这是我们党思想认识上的又一次飞跃，也是我国社会主义民主政治建设进程中具有里程碑意义的一个伟大进步。
十五大报告是从四个方面来阐述依法治国的历史意义的：第一，依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要。市场经济在某种意义上讲是法治经济。市场主体的活动，市场秩序的维护，国家对市场的调控，以公有制经济为主体、多种经济成份共同发展的基本经济制度的巩固和完善，以及以按劳分配为主体的多种分配方式的实行，都需要法律的规范、引导、制约和保障。第二，依法治国是建设社会主义民主政治的根本保证。我国人民民主专政的国体是由宪法规定的，我国人民代表大会制度的政体也是由宪法规定的。同时，宪法还规定国家的一切权力属于人民，人民享有广泛的权利和自由。只有严格依照宪法和法律治理国家，才能保证人民的主人翁地位和各项民主权利。第三，依法治国是社会文明进步的重要标志。十五大报告专门讲到了建设有中国特色的社会主义文化问题。一方面，发展社会主义文化，建设社会主义精神文明，要有法律制度予以保障；另一方面，法制文明又是精神文明的重要组成部分，很难想象，一个不讲法治的社会能够成为一个文明的社会。第四，依法治国是维护社会稳定、国家长治久安的重要保障。这些年来，正反两方面的经验教训使全党和全体人民越来越认识到，稳定压倒一切，没有稳定什么事情也干不成。而要维护政治的稳定和社会的安定，最根本、最靠得住的办法是实行法治。
刘一杰：十五大报告把依法治国提到如何领导和建设社会主义国家的高度，这是马克思主义关于国家学说的重大发展。
首先，它发展了马克思主义经典作家关于国家职能的理论。从马克思的《哥达纲领批判》到列宁的《国家与革命》，都是认为国家的主要职能是镇压敌对阶级的反抗，一旦人民掌握了国家政权，国家就开始走向消亡。而对人民利用国家组织社会生产，调整社会关系，解决人民内部矛盾，保障人民权利，推动社会文明发展论述不够。
第二，它正确地解决了人民民主专政实现的形式。坚持人民民主专政即无产阶级专政作为马克思主义的试金石在今天仍然是正确的，是马克思主义的基本原则。但如何落实人民民主专政？依法治国，建设社会主义法治国家则科学地解决了这个问题。
第三，它标志着执政党的执政方式有了重大发展，科学地解决了党的领导和国家机器作用的关系。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局，协调各方的领导核心作用。
张文显：十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家，用“法治”替代“法制”，虽然这两个概念只一字之差，但其内涵和意义却大不相同，反映了我们党对邓小平同志要法治不要人治的民主法制理论认识的深化，是对发展社会主义民主和健全社会主义法制提出新的更高要求，是以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体依法治国、厉行法治，彻底摒弃人治的坚定信心和决心的鲜明表现。确立依法治国，建设社会主义法治国家，从根本上确立了人民掌握政权之后治理国家的基本方略。
主持人：依法治国、建设社会主义法治国家，与邓小平民主法制思想，与社会主义初级阶段理论是什么关系呢？
张文显：依法治国是邓小平民主法制理论的重要内容。1978年邓小平同志针对我国“十年浩劫”的沉痛教训，明确提出“坚持发展民主和法制是党和国家坚定不移的方针”。邓小平同志的民主法制理论，指引我们国家逐步走上依法治国之路。
以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体正是依据邓小平民主法制理论，根据新的实践经验，在十五大上明确地提出了依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，并科学地揭示了这一方略的内涵。
周成奎：我们当前处于并将长期处于社会主义初级阶段，这是当代中国最大的实际。依法治国、建设社会主义法治国家，同样离不开初级阶段的实际。因此，依法治国、建设社会主义法治国家，是一项艰巨的历史性任务。从1978年底党的十一届三中全会到现在，在将近20年时间里，我国的法制建设已经取得了重大进展，制定了一系列适应社会主义市场经济发展的法律和法规，加强了执法和司法工作。但也要看到，这还只是基本做到了国家生活的主要方面有法可依，仍有一些重要的法律还没有制定出来，有关市场经济的法律还很不完备。十五大报告提出，“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”，也就是说，还要再花10多年的时间，我们才能从根本上解决有法可依的问题。而解决好“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”的问题，经历的时间肯定会更长。所以，我们要有长期奋斗的思想准备。我国民主法制建设的现状，是与我国处在社会主义初级阶段的国情密切相联的。要把法制建设放在社会主义初级阶段的现实中来考虑。在十五大报告中，依法治国、发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家，是作为初级阶段有中国特色社会主义政治的基本特征提出的。依法治国、建设社会主义法治国家，应当贯穿于社会主义初级阶段整个过程之中。初级阶段的历史进程，至少需要一百年时间，依法治国、建设社会主义法治国家的进程，至少也要一百年时间。
主持人：依法治国与人民民主之间是什么关系呢？
周成奎：十五大报告指出，“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这里一个非常重要的内容，就是人民当家作主。这是社会主义的本质，也是社会主义民主法制的核心内容。落实依法治国，不仅要解决“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的问题，而且要把保障人民当家作主放在非常重要的位置。依法治国，不仅是法制问题，还是民主问题；民主与法制是一物两体，从政治上看是民主，从法律上看是法治。
刘一杰：依法治国、建设社会主义法治国家的实质是发展和保障人民的民主权利，这就同资本主义的法治划清了界线。
从这一本质出发，必然要求逐步实现权利义务观念的根本转变。即社会主义法律和制度建设及国家机关的一切活动，都应该围绕着保障人民权利来进行，为人民服务作为执政党和一切国家机关的唯一宗旨，则应体现在维护和实现人民的合法权利上。而对履行义务的要求则是以保障权利的实现为基点的，绝不能要求人民履行那些没有权利的义务。
主持人：请谈谈怎样认识依法治国的科学涵义。
周成奎：首先要明确依法治国的主体。十五大报告说得很明确：依法治国的主体是广大人民群众。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会等途径和形式依法管理国家事务和社会事务。所以，依法治国不是少数国家工作人员以权治民。国家机关的工作人员只是在人民授权的范围内行使国家行政管理权或司法权，任何国家机关和国家机关工作人员未经人民授权或超越人民授权而成为管理国家的主体，都是不允许的。从这个意义上讲，依法治国不仅要求全体公民遵守宪法、法律，更重要的是要规范国家机关的运作和国家机关工作人员的公务行为。国家机关工作人员掌握一定的权力，所处的地位很重要，他们在行使权力时必须受到法律的约束和监督，并应承担相应的责任。因此，必须十分注意依法治权的问题，而不应把治理的对象仅仅限于治民。
刘一杰：依法治国的主体是人民，这一点必须明确，并予以保障。保证人民在依法治国中的主体地位是实行依法治国，建设社会主义法治国家的根本出发点和归宿，违背了这一点就要走上邪路。
依法治国的客体是法律规范所指向的国家事务、经济文化事业和社会事务中的各种法律关系，以及该法律关系的当事人、各级国家机关及国家公务人员作为法律关系的当事人，就是说一切国家机关必须依法运行，一切国家公务人员必须依照法律规定和法定程序行使权力。从另一方面讲，各级国家机关及国家公务人员作为人民管理国家的代表，在法律授权的范围内，又是依法治国的主体。从当前实际情况出发，依法规范国家机关和国家公务人员的行为，即作为客体的行为更为重要。
周成奎：同时需要明确的是，依法治国依据的法究竟是什么？根据十五大报告，最重要的是要依据宪法和法律。同时我认为还应当包括国务院制定的行政法规和有立法权的地方人大及其常委会制定的地方性法规。宪法是国家的根本大法，具有最高的权威性和法律效力。宪法规定，任何组织和个人都没有超越宪法、法律的特权。行政法规和地方性法规都不能与宪法、法律相抵触。现在，不少地方搞了一些村规民约，这对于维护良好的社会风气、建设社会主义精神文明，起了一定的作用。但前提是村规民约本身必须符合宪法、法律、行政法规和地方性法规的规定，不能与之相冲突。我们一定要深刻理解依法治国的特定涵义，不能把依法治国简单化。
张文显：另外还要深刻理解党的领导与依法治国的关系。关于这一点，十五大报告已作了明确阐述。事实上，党的领导和依法治国是相互促进的。依法治国是我们党提出来的，是我们党领导人民治理国家的基本方略，共产党执政就是领导和支持人民群众当家作主。共产党的领导是依法治国、建设社会主义法治国家的根本保证。依法治国不仅不影响党的领导，而且有利于加强和改善党的领导。依法治国可以通过法定程序把党的路线、方针、政策、主张变成国家意志，从法律制度上保证党的基本路线、基本方针的长期稳定和切实贯彻实施。依法治国可以依照法律规定程序把该由政府办的事交由政府办；把该由司法机关办的事交由司法机关办；把干部推荐到国家机关担任领导职务，从而加强政治、思想、组织领导，保证党更好地发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党的执政水平。同时，依法治国还要求党必须在宪法和法律的范围内活动。党领导人民制定宪法和法律，党又在宪法、法律的范围内活动，这就把坚持党的领导、发扬民主、严格依法办事三者有机地统一起来了。
周成奎：十五大报告把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，这预示着我们党执政方式的重大转变。建国以来，我们党经历了执政方式从主要依靠政策，到既靠政策又靠法律的转变，现在又要从既依靠政策又依靠法律，向既依靠政策但主要依靠法律的转变。这些巨大的转变，反映了我们党越来越成熟。我们强调要加强和改善党的领导，党通过法律执政，这是最重要的改善，从而使党真正起到总揽全局、协调各方的领导核心作用，达到加强党的领导的目的。全国人大及其常委会所做的工作，概括为一句话，就是把党的主张通过法定程序变为国家意志，制定成为法律，并保证法律的实施。
主持人：依法治国当前需要做些什么工作？
周成奎：有三个方面的事情亟待抓好。一是坚持和完善人民代表大会制度。在宪法规定的人民的各项权利中，最重要的权利就是行使管理国家事务的权力。坚持和完善人民代表大会制度，是保障和发展人民民主的最重要的方面。如何坚持和完善人民代表大会制度？十五大报告从几个方面指出了方向。第一，我们要从中国的实际出发，不照搬西方政治制度的模式，也就是我们不搞多党竞选、轮流执政和两院制，我们实行的就是人民代表大会制。正如十五大报告指出的，“这对于坚持党的领导和社会主义制度、实现人民民主具有决定意义。”第二，十五大报告讲，“要保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能。”关于国家权力机关的职能，宪法的规定是明确的。现在的问题是各级人大及其常委会如何认真履行这些职能，各级党委如何保证人大及其常委会履行这些职能，其他国家机关如何尊重人大及其常委会履行这些职能。第三，十五大报告指出，要“加强立法和监督工作”。人大及其常委会的立法工作面临的任务十分繁重，要在2010年形成有中国特色社会主义法律体系，还有很多工作要做，而且要不断提高立法质量。提高立法质量，很重要的一条，就是立法必须从广大人民群众的根本利益和整体利益出发，坚决反对部门主义和地方保护主义。同时，立法工作要适应建立社会主义市场经济体制的需要，适应社会主义民主政治建设的需要，适应保障公民基本权利、保障人权的需要。各级人大及其常委会的监督工作任务更艰巨。这些年来，这方面工作有进展、有成绩，但仍是一个薄弱环节。监督工作还需逐步走向制度化、法律化。第四，十五大报告提出，“密切人民代表同人民的联系。”人民代表大会作为人民行使管理国家事务权力的机关，其职权履行得好不好，关系到人民群众能否真正掌握国家权力。各级人大及其常委会只有深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智，才能更好地保证人民行使当家作主的权力。
二是加强基层民主建设。十五大报告提出，“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”我们已经制定了农村村民委员会组织法（试行）和城市居民委员会组织法。这就是要通过群众自治的方式，使人民群众直接参与和决定自己的事务，对干部实行民主监督。这方面各地有很多很好的经验，要注意总结和推广，推动基层民主建设不断发展。我国的法律还对职工参与企业民主管理作出了规定，我们要认真加以贯彻执行。
三是不断完善选举制度。十一届三中全会以来，我国选举制度的改革，是这一时期社会主义民主法制建设取得重大进展的一个重要方面。选举制度的改革，主要体现在三个方面：一是扩大了直接选举的范围，二是实行普遍的差额选举，三是规定了选民、代表可以依法联名提出候选人的制度。选举制度的改革，有利于扩大人民民主，调动广大人民群众参与管理国家事务的积极性。从1997年下半年开始的各级政权机关换届，其核心的问题有三个：加强党的领导，充分发扬民主，严格依法办事。我们要把这三者统一起来，把这次换届工作搞好。
刘一杰：依法治国，建设社会主义法治国家的实施战略应该是：全面部署，整体推进，以局部实践带动全局发展。
前面八个字是前提，是决策性因素，没有全面部署，整体推进，这项工作不可能启动，这是由国家法制的统一性所决定的。党的十五大胜利召开，标志着从全局来看实现了全面部署，整体推进。随着党的十五大精神的学习贯彻，这一进程必将在全国更快地展开。
到目前为止，正式开展依法治省（区、市）的已有15个省、自治区、直辖市。这样在许多省市区内，也形成了全面部署，整体推进的态势。
后面十一个字反映的是事物发展的客观规律和实际工作的操作进程。事物发展的不平衡是绝对的，从不平衡达到平衡，从量变达到质变，在新的高度上又重复这一过程。而这个过程形成的态势就表现为我们所追求的目标。从全民普法教育开展以来，在全国涌现出了大量的开展依法治理工作的典型单位，这些典型包括基层的，行政区域的，行业系统的。这些单位可以看做是依法治国的局部实践。而且这种实践形式都是广大人民群众在法律生活实践中不断积累创造出来的。充分发挥这些典型单位的示范作用，就会形成带动全局的巨大力量。
从当前工作看，要突出解决的应是十五大报告所提出的扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，这是社会主义民主最广泛的实践。应该切实解决好城乡基层政权和基层群众性自治组织建设和以职工代表大会为基本形式的企事业民主管理制度建设中所提出的各种问题，坚决纠正压制民主、强迫命令等错误行为。
当前特别应该注意和克服的是在某些领导干部中，特别是一些基层干部中存在的依“法”治民的思想，搞一些以“罚”为核心的土办法，虽然有时候对推动工作，维护秩序也会起到一些作用，但这是从根本上违背社会主义法治原则的。对于那些打着法治的旗号侵犯和剥夺人民群众合法权利的行为必须予以制止和打击。
张文显：完善依法治国的制度保障、强化依法治国的监督机制也需抓紧进行。依法治国必须更加注意法律的实施，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这就需要完善制度保障，深化立法、执法、司法、普法教育制度的改革。同时要完善监督法律，建立健全依法行使权力的制约机制。要坚持实行公开办事制度，让人民监督政府机关。要把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，并发挥舆论监督的作用，使专门机关的监督与广大人民群众的监督紧密配合，形成严密、有效的监督网络。
